• Juan Arroyo y Ciro Echegaray. Carrera Sanitaria en el Perú : Fundamentos técnicos en el Perú. Lima: MINSA, 2009.

¨Como era el Estado Peruano hace 100 años? ¿ Cuándo ingresó la administración científica al estado peruano? ¿Cuándo comenzó la primera reforma del estado? Nuestra conclusión, luego de la revisión hecha, es que el ingreso del modelo burocrático a mediados del siglo XX fue el equivalente del nacimiento de la administración pública y por tanto el orden legal weberiano, que tuvo su apogeo en la etapa del nacional-desarrollismo peruano, entre 1963 y 1975, con los gobiernos de los presidentes Fernando Belaunde y Velasco Alvarado.

Sin embargo no es propósito de este informe hacer una historia del estado peruano. Deseamos sí explicar por qué hemos iniciado nuestro recuento de los orígenes de la carrera pública en 1950. En realidad hasta ahí el Estado Peruano no registra una legislación laboral que comprenda la carrera administrativa del sector público en su conjunto. Recién ello se da con la expedición del decreto Ley Nº 11377 en 1950, que se contribuye por tanto en la primera norma del sector público que regula de manera integral el empleo público.

Existen evidentemente las huellas de un orden elemental del personal del Estado con anterioridad a 1950, pero sin el modelo sistémico de gestión del empleo público que se inició con el marco normativo de mediados del siglo pasado. Lacoviello y Zuvanic, hablan de la creación de una Intendencia General de Hacienda en 1937, que se encargaba de la tarea, función que asumiría posteriormente la Dirección General de Escalafón y Listas Pasivas, creada mediante la ley Nº 8.801, y después en julio de 1950, por la Dirección General de Servicio Civil, creada mediante el D.S. 522, y el Reglamento del Estatuto y Escalafón del Servicio.

Pero mas allá de estos antecedentes, el Estado peruano de la primera mitad del siglo XX se organizó conforme al modelo patrimonialista, caracterizado por la no diferencia de lo público de lo privado; la fragmentación y feudalización de las instituciones y cargos; la existencia de procedimientos rudimentarios, con una gran debilidad técnica y escaso profesionalismo; la presencia de una regulación muy escasa o nula y el otorgamiento de una amplia discrecionalidad a los decisores; el manejo laboral en base a confianzas y lealtades y la primacía de la casuística; y el manejo de las cosas en base a relaciones clientelares y prebendalistas.

El periodo de construcción de la carrera pública en el Perú comprende la etapa que va desde 1950 a 1980, en que se procesa progresivamente una “reforma incremental” que busca construir un Estado con todas las características del modelo burocrático: un Estado “racional”, según la terminología weberiana, regido por un régimen legal y ya no la casuística y la discrecionalidad de los decisores; un Estado organizado bajo la idea fuerza de lo sistémico, esto es la sujeción de las partes al todo y por tanto la ubicación de todas las entidades en una sola matriz funcional-programática; un Estado hiper-reglamentado, que otorga prioridad a los procedimientos, los medios y procesos; un Estado con un servicio civil, cuyo desempeño se basa en incentivos normativos, suponiendo la existencia de un éthos público o noción del “deber ser”; un Estado cuya gobernanza se basa en la primacía de la administración sobre la gestión, más volcada hacia dentro, con mecanismos presupuestales y de pago inerciales; y un Estado con un régimen de empleo asentado en un cuadro analítico de personal, por grupos ocupacionales y niveles remunerativos prefijados, con estabilidad laboral y pago centralmente por tiempo de trabajo y años de experiencia.

Esta reforma incremental de varias décadas tuvo tres grandes momentos normativos: la dación en 1950 del Decreto Ley 11377 de regulación integral del empleo público, la creación en 1973 del órgano rector, el INAP, y la dación en 1984 del Decreto Legislativo 276, que coronó el edificio normativo del modelo administrativista.¨